ما يعنيه قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194(3)، 11 كانون أول 1948 - حـق العـودة
على مدار السنوات الأخيرة، يتنامى الاهتمام والتركيز على الحل الدائم لقضية اللاجئين الفلسطينيين في سياق مفاوضات الحل الدائم ما بين إسرائيل ومنظمة التحرير الفلسطينية، وتناولت العديد من التحاليل السياسية، والبحثية والصحافية قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم194، الصادر بتاريخ 11 كانون أول 1948، لغرض تفسيره، وهو أكثر قرارات الأمم المتحدة علاقة باللاجئين الفلسطينيين. في العديد من الحالات، كانت التفسيرات غير صحيحة نظراً لقلة المعلومات المتوفرة. وفي حالات أخرى، كانت التفسيرات خاطئة أو مغلوطة في محاولة لتقليل أو تحجيم حقوق اللاجئين الفلسطينيين التي نص عليها القرار
في هذه النشرة، سنركّز اهتمامنا على معاني هذا القرار على أساس مراجعتنا لمسودته وكذلك العديد من أوراق العمل التي أعدتها سكرتاريا لجنة التوفيق الدولية حول فلسطين التابعة للأمم المتحدة
إطار الحل الدائم لقضية اللاجئين الفلسطينيين منذ العام 1948: لقد تم وضع إطار الحل الدائم لقضية اللاجئين الذين هجّروا في العام 1948 بمن فيهم المهجرين داخل الخط الأخضر، في الفقرة 11 من قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194(3)، بتاريخ 11 كانون الأول 1948. فإن مصطلح لاجئين "يعود إلى جميع اللاجئين، بغض النظر عن العرق أو الدين أو الهوية القومية، بل أوضح بأنهم هجّروا من بيوتهم وديارهم في فلسطين. ويؤكد القرار 194 على ثلاثة حقوق منفصلة هي حق العودة، الحق في استعادة الممتلكات، والحق في التعويضات عن كلا الأضرار المادية والمعنوية. وكذلك على نوعين من الحلول واضحة المعالم هما العودة واستعادة الحقوق والتعويضات أو التسوية واستعادة الممتلكات والتعويضات، وهذا محكوم بمبدأ الخيار الفردي الحر لكل لاجئ
قرار الجمعية العامة رقم 194(3)، الفقرة 11
تقرر وجوب السماح بالعودة، في أقرب وقت ممكن، للاجئين الراغبين في العودة الى ديارهم والعيش بسلام مع جيرانهم، ووجوب دفع تعويضات عن ممتلكات الذين يقررون عدم العودة الى ديارهم وعن كل مفقود أو مصاب بضرر، عندما يكون من الواجب، وفقاً لمبادئ القانون الدولي والإنصاف، أن يعوض عن ذلك الفقدان أو الضرر من قبل الحكومات أو السلطات المسؤولة
وتصدر تعليماتها الى لجنة التوفيق بتسهيل عودة اللاجئين، وتوطينهم من جديد، وإعادة تأهيلهم الاقتصادي والإجتماعي، وكذلك دفع التعويضات، وبالمحافظة على الاتصال والوثيق بمدير إغاثة الأمم المتحدة للاجئين الفلسطينيين، ومن خلاله بالهيئات والوكالات المتخصصة المناسبة في منظمة الأمم المتحدة
هذا الإطار يتوافق بشكل أساسي مع ما تم وضعه في قانون اللاجئين الدولي (مثل العودة الطوعية، الإندماج الطوعي في بلد مضيف، بالإضافة إلى استعادة الممتلكات). وبحسب قوانين اللاجئين الدولية، تعتبر العودة الطوعية الحل الأساسي لمجتمعات اللاجئين. فالطوعية أو اختيار اللاجئين "يمثل الهدف العملي المحسوس تجاه إيجاد الحل الدائم والحقيقي
الحل الدائم الأساسي لقضية اللاجئين الفلسطينيين
قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194(3)، وضع حلول واضحة المعالم للاجئين الفلسطينيين. الفقرة 11(أ) وصفت الحقوق المحددة والحل الدائم الأساسي. الجمعية العامة، "تقرر وجوب السماح بالعودة، في أقرب وقت ممكن، للاجئين الراغبين في العودة الى ديارهم والعيش بسلام مع جيرانهم، ووجوب دفع تعويضات عن ممتلكات الذين يقررون عدم العودة الى ديارهم وعن كل مفقود أو مصاب بضرر…"، بكلمات أخرى، الحل الدائم الأساسي للاجئين الفلسطينيين هو العودة، استعادة الممتلكات، والتعويضات عن الأضرار عن الخسائر أو الأضرار التي لحقت بالممتلكات. ولم يقرر القرار 194 بوجوب إعادة توطين اللاجئين في ديارٍ غير ديارهم التي هجّروا منها
أما اللاجئين الذين يختارون عدم ممارسة الحقوق التي نصت عليها الفقرة 11(أ)، ربما يحصلون عندها على إعادة التوطين في بلدان مضيفة أو في بلاد أخرى، وكذلك استعادة الممتلكات وتلقي التعويضات. ولهذا ، "أرشدت" الفقرة 11(ب) لجنة التوفيق الدولية حول فلسطين (UNCCP)، وهي الجهة المخوّلة بتسهيل عملية تنفيذ الحل الدائم للاجئين الفلسطينيين، كيفية تسهيل إعادة توطين هؤلاء الذين يختارون عدم العودة والتعويضات المستحقة لهم عن اختيارهم هذا. وبهذه الكلمات، فإن جوهر خطة إعادة توطين اللاجئين الفلسطينيين الذين هجّروا في العام 1948 هو الاختيار الطوعي لكل لاجئ بعدم العودة إلى دياره/ديارها الأصلية
حــق العـــودة
يؤكد قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة حق اللاجئين الفلسطينيين في العودة إلى ديارهم الأصلية. الفقرة 11(أ) تنص على "اللاجئين الراغبين في العودة إلى منازلهم…يجب السماح لهم بعمل ذلك". وبانتهاء العام 1948، افترض حق اللاجئين الفلسطينيين في العودة إلى ديارهم الأصلية كوضعية مألوفة في القانون الدولي. أعمال التجريد التعسفي من الجنسية والتهجير الجماعي هي أعمال محرّمة في القوانين الدولية. وسيط الأمم المتحدة في فلسطين، والتي شكلت توصياته أسس القرار 194، لاحظ بشكل جليّ بوجوب التأكيد على حق العودة (أكثر من مجرد الاعتراف به) من قبل الأمم المتحدة. المراسلات والتقارير الصادرة عن وسيط السلام في فلسطين أكدت بشكل متكرر على حق اللاجئين الفلسطينيين في العودة إلى منازلهم كعلاج للصفة غير الطوعية لعملية التهجير التي تعرّضوا لها. وانعكس موضوع أن حق العودة أصبح فعلاً أمراً افتراضياً في القوانين الدولية في تعليقات أدلى بها ممثل الولايات المتحدة في الأمم المتحدة بخصوص مسودة القرار الأصلية التي رفعتها بريطانيا. الفقرة 11، يقول الممثل الأمريكي، "تقرّ بالاعتراف العام بالمبدأ وتوفّر معاني لتنفيذ هذا المبدأ
ويؤكد القرار أيضاً على حق اللاجئين في العودة إلى منازلهم التي هجّروا منها. وبشكل واضح، قصدت الجمعية العامة عودة كل لاجئ/لاجئة إلى "منزله/منزلها أو مسكنه/مسكنها، وليس إلى إلى دياره/ديارها". ورفضت الجمعية العامة قبول تعديلين منفصلين يتعلقان بالمصطلحات العامة حول عودة اللاجئين إلى "المناطق التي قدموا منها
الحــق في استعــادة الممتلكـــات
قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194 يؤكد على حق اللاجئين الفلسطينيين في استعادة ممتلكاتهم. "المبدأ الأساس في الفقرة 11، بند رقم 1: …هو وجوب السماح للاجئين الفلسطينيين…للعودة إلى منازلهم وأن تعاد ملكيتهم للممتلكات التي امتلكوها سابقاً". الحق في استعادة الممتلكات للاجئين "حجّم بطريقة خاطئة، يحتجز ويصادر أو يعوّق من قبل الحكومة الإسرائيلية"، كما وصف في القرار 194 المبادئ العامة للقوانين الدولية
الحق في استعادة الحقوق كما ورد في القرار 194 يجب أن يقرأ أيضاً في سياق المراسلات الأخيرة لوسيط الأمم المتحدة مع مجلس الأمن الدولي. في حزيران 1948، على سبيل المثال، كتب الوسيط أنه يجب السماح للمواطنين (المقيمين) في فلسطين بالعودة إلى منازلهم من غير قيود، واستعادة ملكيتهم لممتلكاتهم. وكان الهدف من توصيات الوسيط توفير العلاج القانوني للانتهاكات المنتشرة لحقوق الفلسطينيين في أملاكهم. ومن ضمن ما كتب الوسيط: "كان هناك العديد من التقارير من مصادر ثقة حول عمليات سلب ونهب على مستوى واسع، وبأعمال تدمير للقرى دون ضرورة توجب ذلك"، "أنه من الإساءة لمبادئ العدل الأساسية إذا ما أنكر حق الضحايا الأبرياء في هذا النزاع في العودة إلى منازلهم
ويبدوا جليّاً من أسلوب التعبير المستعمل في كتابة الوسيط "إلى منازلهم" بأن الجمعية العامة للأمم المتحدة قصدت التأكيد على حق اللاجئين الفلسطينيين في استعادة ممتلكاتهم. فلو لم تقصد الجمعية العامة التأكيد على حق اللاجئين الفلسطينيين في استعادة ممتلكاتهم، فمن المرجح بأن اللغة المستعملة للإشارة إلى المناطق التي قدموا منها (أنظر: حـق العودة، سالفاً) سوف لن تبقى كما هي عليه. وأثناء نقاشات اللجنة الأولى للجمعية العامة، على سبيل المثال، صرح الوفد البريطاني بشكل محدد بأن المصطلحات التي استعملت في الفقرة 11 من القرار استعملت لجميع اللاجئين، بما فيها استعادة حقوق وممتلكات الفلسطينيين "في الأحياء الجديدة من مدينة القدس [القدس الغربية
الحـق في تلقـي العويضات
قرار الجمعية العامة رقم 194 يؤكد على حق اللاجئين الفلسطينيين في تلقي التعويضات. الفقرة 11 تؤكد على نوعين من التعويضات على الأقلّ هما: (1) تعويضات للاجئين الذين يختارون العودة إلى منازلهم؛ و(2) تعويضات عن الخسائر والأضرار التي لحقت بالممتلكات (المنقولة وغير المنقولة). ورفضت الجمعية العامة أية مسودة قرار أو تعديل لم يشتمل على التعويضات من النوع (2) عن الأضرار والخسائر التي لحقت بالممتلكات. الحق في التعويضات هو حق لجميع اللاجئين، بغض النظر عن اختيارهم لممارسة حق العودة أو عدم ممارسة ذلك الحق
الحق في التعويضات لأولئك الذين يختارون عدم ممارسة حق العودة وعن الخسائر والأضرار في الممتلكات في انتهاك قوانين الصراع التي تأسست تعكس مبادئ القانون الدولي المعترف بها.اتفاقية لاهاي في تشرين أول 1907 والمتعلقة بقوانين وشرائع الحرب على الأرض، تمنع "السلب والنهب والاغتنام للممتلكات الخاصة أو تدمير الممتلكات أو القرى دون حاجة عسكرية ماسّة لذلك". وفي ذلك الوقت، أيدت القوانين والممارسات الدولية أيضاً حق الدعاوى الفردية، بغض النظر عن الدفعات كانت جماعية (لمجموع اللاجئين) أو مجموعات (دفعة لكل مجموعة توزع على أفرادها بالتساوي بغض النظر عن حجم الأضرار الفردية
وفي المادة الأخيرة من مؤتمر باريس حول إعادة التوطين في 21 كانون أول 1954، واتفاقية 14 حزيران 1946، وافقت الحكومات المتحالفة على إعادة موضعة دفعات المجموعات لأجل إعادة تأهيل أو توطين ضحايا العنصرية النازية. كما جاء في الاتفاقية أيضاً أن طريقة التعويضات الجماعية سوف لن تظلم الدعاوى الفردية للاجئين ضد حكومات ألمانيا المستقبلية
بالإضافة لذلك، يشير البديل اللغوي "الخسائر أو الأضرار في الممتلكات بحسب مبادئ القانون الدولي والعدل والمساواة" أثناء صياغة المسودة إلى أن الجمعية العامة لم ترغب بالحدّ التعسفي من دعاوى التعويضات عن الخسائر والأضرار كما ذكر سابقاً. مجموعة واسعة من الدعاوى ربما تتضمن تعويضات عن الأضرار التي لحقت بالأرواح والمعاناة النفسية كتلك التي طبّقت في حالة التعويضات الألمانية وتم فحصها من قبل سكرتاريا لجنة التوفيق الدولية حول فلسطين والتابعة للأمم المتحدة (UNCCP). المرجعية للقانون الدولي أيضاً اشتملت بشكل خاص على الإشارة إلى هؤلاء الللاجئين الذين يختارون ممارسة حق العودة ضمن سياق أن القانون المحلي في البلد الجديد إسرائيل سوف لن يوفّر حماية متساوية لحق اللاجئين الفلسطينيين الذين يختارون العودة إلى ديارهم في التعويضات المستحقة لهم
الفقرة 11 تعكس التوصيات التي رفعها وسيط الأمم المتحدة في فلسطين، والذي دعا الأمم المتحدة إلى الإقرار بـِ"دفعات تعويضات مناسبة عن ممتلكات اولئك الذين يختارون عدم ممارسة حق العودة". وتهدف التعويضات أيضاً، كما صرح الوسيط، إلى توفير نوع من العلاج لـِ "عمليات النهب والسلب والاغتنام واسعة النطاق، وبالتأكيد عمليات هدم القرى التي جرت دون أي مبرر عسكري لذلك". "المسؤولية القانونية المترتبة على حكومة إسرائيل...هي تغطية أصحاب الممتلكات المدمرة، وهذا واضح، بغض النظر عن أية ضمانات يمكن أن تدعيها الحكومات المؤقتة من الدول العربية
مبدأ خيـــار اللاجئيـــن
قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194(3) يقرُّ بمبدأ الخيار الفردي للاجئين. وقد قصدت الجمعية العامة منح اللاجئين كأفراد "الحق في ممارسة اختيارهم الحر حول مستقبلهم". في العام 1948، أصبح مبدأ خيار اللاجئ أو الطوعية مبدءاً مؤسساً لقانون اللاجئين وممارساته
ولقد تم التأكيد على مبدأ خيار اللاجئين الفردي بشكل متكرر في الوثائق التي عمل على تحضيرها وسيط الأمم المتحدة في فلسطين، والذي شكلت توصياته أسس القرار 194. وبحسب الوسيط، "يجب احترام حق [اللاجئين] غير المشروط في الاختيار الحر". "الفعل "يختار" يشير إلى أن الجمعية العامة افترضت أن [...] يعطى جميع اللاجئين حق الاختيار الحر ما بين رغبتهم في العودة إلى منازلهم وديارهم أو عدم عوودتهم إليها
ولأجل ضمان الاختيار الحر، أقرّت الأمم المتحدة بوجوب "إعلام اللاجئين بشكل واضح وكامل بالظروف التي سيعودون في ظلها". أيضاً، الخيار الفردي للاجئين لم يكن ليتأثر أو يعلق بأي طريقة من قبل الحكومات ذات العلاقة. وأخيراً، كما لاحظ ممثل الجمهورية العربية المتحدة، "يمكن منح الخيار فقط في حال أن إعادة توطينهم في ديارهم ستواجه اللاجئين كحقيقة. وحينما تكون إمكانية إعادة التوطين في الديار الأصلية غير موجودة، عندها سيكون الخيار غير موجود. أن تختار، يجب أن تملك بديلين اثنين لتنفيذهما. وإذا ما كان بديل أو خيار إعادة التوطين في الديار الأصلية غير قابل للتطبيق، عندها تجبر اللاجئين على اختيار التعويضات
العـــودة الآمنــــة
قرار الجمعية العامة للأمم المتحدة رقم 194(3) يقرُّ بمبدأ العودة الآمنة. لم يفرض القرار 194 التزام اللاجئين الذين يختارون العودة "بالعيش بسلام مع جيرانهم" فحسب، وإنما فرض التزام إسرائيل "بضمان عودة آمنة للاجئين وحمايتهم من أي عنصر يسعى لزعزعة السلام
تطبيق القـرار 194
يوفر قرار الجمعية العامة رقم 194 جدولاً زمنياً لتنفيذ عودة اللاجئين. النقاشات التي جرت أثناء عملية صياغة مسودة القرار تشير إلى أن "الجمعية العامة وافقت على عودة اللاجئين عندما تستقر الظروف. وبدون أدنى شك أن مثل هذه الظروف المناسبة لعودة اللاجئين قد وجدت عند توقيع معاهدات السلام الأربع". ورفضت الجمعية العامة تعديلاً يقضي بشمل الفقرة "بعد الإعلان عن السلام ما بين الأطراف المتنازعة في فلسطين، بما فيها الدول العربية…" وصرح ممثل الولايات المتحدة،على سبيل المثال، بأن وفده "لم يستطع قبول إعلان السلام كشرط مسبق لعودة اللاجئين، وأمِلَ بأن لا تقوم الجمعية العامة بقبول مثل هذا الشرط. لقد كان مقرّاً بأن مجموع اللاجئين يستطيعون العودة فقط في ظروف سلمية. على أية حال، هم لا يحتاجون الإعلان عن سلام لكي يبدأوا . ويجب عدم عمل من مثل هؤلاء الناس تعيسي الحظ عقبة في المفاوضات حول التسوية النهائية
المصادر
Executive Committee Conclusions of the UN High Commissioner for Refugees. Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR) Inter-Office Memorandum No. 104/2001, Field Office Memorandum No. 104/2001, “Voluntary Repatriation and the Right to Adequate Housing,” 28 November 2001; and, Office of the United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), “Checklist on the Restitution of Housing and Property.” Luke T. Lee, “The Right to Compensation: Refugees and Countries of Asylum,” 80 American Journal of International Law 3 (July 1986). Handbook, Voluntary Repatriation: International Protection, UNHCR, Geneva (1996). Susan M. Akram and Terry Rempel, “Recommendations for Durable Solutions for Palestinian Refugees: A Challenge to the Oslo Framework,” forthcoming in Palestine Yearbook of International Law (2000-2001). Compensation to Refugees for Loss of or Damage to Property to be Made Good under Principles of International Law or in Equity. Working Paper Prepared by the UN Secretariat, U.N., Doc. W/30 (Restricted) (Original: English), 31 October 1949. Analysis of Paragraph 11 of the General Assembly Resolution of 11 December 1948, UNCCP, Working Paper Prepared by the UN Secretariat, U.N. Doc. A/AC.25/W.45 (Restricted) (Original: English), 15 May 1950. Historical Precedents for Restitution of Property or Payment of Compensation to Refugees, Working Paper of the UN Secretariat, March 1950, U.N. Doc. A/AC.25/W.81/Rev. 2 (Annex 1), 1950. Paolo Contini, Legal Aspects of the Problem of Compensation to Palestine Refugees, Beirut, 22 November 1949, appended to UN Doc. W/32, Letter and Memorandum dated 22 November 1949. Concerning Compensation, received by the Chairman of the Conciliation Commission from Mr. Gordon R. Clapp, United Nations Economic-Survey Mission for the Middle East, 19 January 1950. UN Doc. S/863, 3 July 1948. **** of Suggestions Presented by the United Nations Mediator on Palestine to the Two Parties on 28 June 1948. UN Doc. W/30, Compensation to Refugees for Loss of or Damage to Property to be Made Good Under Principles of International Law or in Equity, Working paper prepared by the Secretariat, 31 October 1949. UN Doc. A/648, Progress report of the UN Mediator on Palestine, Part II (k), 16 September 1948
